UN: Migrationspakt: Ganz unverbindlich Fakten schaffen

Angenommen, jemand hält Ihnen einen Vertrag vor die Nase. Nein, Sie sollen jetzt nicht alle Seiten lesen, derjenige mit dem Vertrag sagt Ihnen schon, was drinsteht. Vor allem sagt er, dass alles unverbindlich ist. Ihre Unterschrift verpflichtet Sie zu nichts. Trotzdem ist es von höchster Wichtigkeit, dass Sie unterschreiben. Zügig. Die Zeit drängt nämlich. Und: hören Sie bloß nicht auf Leute, die den Vertrag genauer gelesen haben und meinen, er sei doch nicht so unverbindlich und werde Folgen haben. Nicht unbedingt gute. Das sind Fake News! Unterschreiben Sie jetzt!

So etwa spielt sich die Debatte oder vielmehr Debattenlenkung um den „Global Compact for a Safe, Orderly and Regular Migration“ in Deutschland ab. Mit einem Unterschied: die Bundesregierung unterschreibt nach dem bisherigen Plan das Papier – ohne Parlamentsvotum, erst Recht ohne Rücksprache mit den Wählern.

Den Pakt arbeiteten Diplomaten und UN-Beamte von April 2017 an aus, mehrfach – gewissermaßen im letzten Moment – fügten die Autoren noch wesentliche Änderungen und Ergänzungen ein. Im Kern beschreibt der Compact Migration als positiven und alternativlosen Prozess, der mit möglichst geringen Barrieren und global einheitlich organisiert werden muss. Am 11. Dezember soll das kurz GCM genannte Papier auf einer UNO-Arbeitskonferenz in Marrakesch von den UN-Mitgliedsstaaten unterzeichnet werden. Trotz der langen Vorbereitungszeit, trotz der Wichtigkeit berichteten deutsche Medien praktisch nichts über das Vorhaben. Aus einem einfachen Grund: die Bundesregierung äußerte sich auch so gut wie nicht. Der Bundestag beschloss mehrheitlich, keine Debatte dazu stattfinden zu lassen. Begründung: es handle sich schließlich nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag, sondern nur um eine Willenserklärung. Dafür sei keine Parlamentsbefassung nötig.

Als Tagesschau-Chefredakteur Kai Giffke und ZDF-Chefredakteur Peter Frey am 25. Oktober in Dresden bei einer Diskussionsveranstaltung der AfD gefragt wurden, was sie über den Pakt meinten, und wie sie zu berichten gedenken würden, sagten beide, sie müssten passen, sie wüssten nichts über dessen Inhalt, versprachen aber, sich Informationen zu besorgen (die es zu diesem Zeitpunkt in Schweizer Zeitungen übrigens schon reichlich gab). Die merkwürdige offizielle Nichtinformationspolitik endete erst in der vergangenen Woche, als Österreichs Regierung verkündete, dem Compact nicht beizutreten. Plötzlich drang nach Deutschland durch, dass die USA, Australien, Ungarn, Polen und Tschechien das Papier ebenfalls nicht unterschreiben wollen, und die Schweiz Bedenken anmeldet. Plötzlich liefen die Erklärungsmaschinerien von CDU, Auswärtigem Amt, den Tagesschau-Faktenfindern und den meisten Medien an – weniger, um den Inhalt des GCM und die Kontroverse nachzuzeichnen, sondern im wesentlichen zwei Botschaften zu verbreiten:

Erstens: Argumente gegen den Pakt sind populistisch, verschwörungstheoretisch und Fake News. Zweitens: bei dem Compact handelt es sich um ein rechtlich völlig unverbindliches Papier. Mit einer Erklärung, warum die Unterzeichnung eines rechtlich angeblich vollkommen folgenlosen Papiers gleichzeitig von so eminenter Wichtigkeit sein soll, halten sie sich nicht weiter auf.

Worum geht es in den einzelnen Punkten des Compacts? Zunächst einmal unterscheidet er nicht in politisch Verfolgte, Kriegsflüchtlinge, Wirtschaftsmigranten und Glücksritter, sondern fasst alle in der Kunstkategorie Migrant zusammen. Zwischen dem amerikanischen Gastprofessor, syrischen Kriegsopfern und dem lybischen Kleinkriminellen, der vor der heimischen Polizei nach Europa ausweicht, kennt das Papier keinen kategorialen Unterschied. Zweitens beschreibt der GCM Migration als etwas durchweg Positives und Förderliches sowohl für die Auswanderungs- als auch die Zielgesellschaft, außerdem als einen dauerhaften und gewissermaßen natürlichen Prozess. Abwägungen wie die des britischen Migrationsforschers Paul Collier, wonach eine zu starke Wanderung sowohl die Herkunfts- als auch die Ankunftsländer destabilisiert, kommt nicht vor. Gleich zum Anfang des Compact-Textes heißt es:

„Dieser Global Compact erkennt an, dass eine sichere, ordnungsgemäße und geregelte Migration zum Nutzen aller funktioniert, wenn sie gut informiert, geplant und einvernehmlich erfolgt. Migration sollte niemals ein Akt der Verzweiflung sein. Wenn dies der Fall ist, müssen wir zusammenarbeiten, um auf die Bedürfnisse von Migranten zu reagieren, die gefährdet sind, und die jeweiligen Herausforderungen angehen. (…)Wir müssen die Vorhersehbarkeit und Sicherheit für Staaten, Gemeinschaften und Migranten gleichermaßen verbessern. Um dies zu erreichen, verpflichten wir uns, eine sichere, geordnete und geregelte Migration zum Wohle aller zu erleichtern und sicherzustellen.“

Die Unterzeichnerstaaten verpflichten sich also dazu, jede Form der Migration grundsätzlich als Vorgang zum allgemeinen Wohl zu sehen.

Der Eingangstext deckt sich in wesentlichen Punkten mit einem Standardtext von UN-Generalsekretär António Guterres, der in vielen Medien rund um die Welt erschien (den vollen Text siehe unten). Guterrres preist darin die Migration evidenzfrei als soziales und vor allem ökonomisches Wundermittel; auf Risiken und Nebenwirkungen kommt er nicht zu sprechen:

„Migration treibt das wirtschaftliche Wachstum, reduziert Ungleichheiten und verbindet unterschiedliche Gesellschaften.“

(„Migration powers economic growth, reduces inequalities and connects diverse societies.“)

Was fordert das Papier im Detail? Nach dem Willen der Compact for Migration-Autoren haben die Unterzeichnerstaaten Migranten Ersatzpapiere auszustellen, wenn sie angeben, keine eigenen zu besitzen (dass überhaupt eine Identitätsklärung stattfinden soll, wird nicht thematisiert, genau so wenig wie eine Mitwirkungspflicht von Migranten). Außerdem sollen Migranten Zugang zu Sozialleistungen ihres Ziellandes erhalten.

Den Aufnahmeländern räumt der Compact das Recht ein, zwischen legaler und illegaler Migration zu unterscheiden – eine Selbstverständlichkeit, denn diese Unterscheidung ist schon in den jeweiligen Gesetzen angelegt – sagt aber nicht, was daraus folgen soll. Überhaupt erwähnt das Papier nirgends, dass Staaten bestimmte Gruppen von Migranten grundsätzlich zurückweisen dürfen. Es kommt auch – Punkt 11 – die Ordnung an den Grenzen vor. Aber auch hier stehen „effiziente Grenzübertrittsverfahren“ im Mittelpunkt.

Der gesamte Text beschreibt Migrationspolitik als Sammlungen von Rechten und Bedürfnissen der Einwanderer. Die Interessen der Einwanderungsgesellschaften, etwa Obergrenzen zu ziehen oder per Volksabstimmung grundsätzlich den Modus der Einwanderung zu bestimmen, werden nirgends erwähnt. Der GCM geht sogar noch weiter; er legt die Aufnahmestaaten darauf fest, migrationsfördernde Maßnahmen in seinem Inneren zu ergreifen, die mit freiheitlichen Vorstellungen kaum zu vereinbaren sind. Beispielsweise heißt es:

„Wir müssen unabhängige, objektive und qualitativ hochwertige Berichte in den Medien fördern, darunter auch Informationen im Internet, beispielsweise durch Sensibilisierung und Schulung von Medienfachleuten zu migrationsbezogenen Themen und Terminologie, Investitionen in ethische Berichtsstandards und Werbung, sowie Einstellung der Vergabe öffentlicher Mittel oder materieller Unterstützung an Medien, die Intoleranz, Fremdenfeindlichkeit, Rassismus und andere Formen der Diskriminierung von Migranten systematisch fördern, ohne die Medienfreiheit einzuschränken.“

Staatliche „Schulungen von Medienfachleuten“, Drohung mit der „Einstellung der Vergabe öffentlicher Mittel“ – das liefe auf eine ganz klare Einschränkung der Medienfreiheit hinaus, völlig unabhängig von dem letzten Satz, der formal angehängt ist. In Frankreich und Schweden etwa erhalten auch Tageszeitungen erhebliche staatliche Mittel, ohne die etliche Blätter kaum existieren könnten. Aus Sicht der EU gelten die Rundfunkgebühren in Deutschland ebenfalls als staatliche Unterstützung.

Nach der gleichen Logik könnte ein internationaler Willenserklärungstext auch Waterbording als Verhörmethode empfehlen, aber gleichzeitig anfügen, es dürfe natürlich kein Gefangener unter Druck gesetzt werden.

Zur Verteidigung des Compacts heißt es von der Bundesregierung und etlichen Medien regelmäßig, er würde ein Kapitel auch der „Bekämpfung der Migrationsursachen“ widmen. Die Migrationsursache Nummer eins – das Bevölkerungswachstum in Afrika weit über einem realistisch erreichbaren Wirtschaftswachstum – spricht der Text allerdings noch nicht einmal an. Er verpflichtet auch nirgends die Hauptauswanderungsstaaten zu konkreten Maßnahmen, etwa Bevölkerungspolitik und Korruptionsbekämpfung. Ja, er stellt noch nicht einmal die grundsätzliche Verantwortung von arabischen und afrikanischen Regierungen für das Wohlergehen ihrer eigenen Bevölkerung fest. Ausführlich widmet er sich dafür dem Klimawandel, und definiert damit noch einen Migrationsgrund der Zukunft.

Das alles, heißt es von Seiten des Auswärtigen Amtes und der meisten Medien, sei aber überhaupt nicht rechtsverbindlich. Bei dem gesamten Compact handle es sich nur um eine Willenserklärung von Staaten. Die Tagesschau-Faktenfinder etwa zitieren ausgiebig Benjamin Schraven vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik und den Juristen Christoph Vedder von der Universität Augsburg, und schreiben: „Klar ist also: das Papier ist rechtlich nichtbindend.“ Das ist eben überhaupt nicht „klar“. Richtig ist: zwei Zitatgeber der Tagesschau-Redaktion sind der Meinung, es sei so. Damit betätigen sich die Redakteure allerdings nicht als Fakten- sondern als Meinungsfinder. Es kostet keine besondere Mühe, zu einem beliebigen politisch-juristischen Streitgegenstand Juristen und Organisationsvertreter zu finden, die eine bestimmte Ansicht vertreten.

Außerdem raunen die „Faktenfinder“ von einem „verschwörungstheoretischen Duktus“ der Pakt-Kritiker – ohne substanzielle Gegenpositionen überhaupt zu behandeln.

Es trifft zwar zu, dass der Pakt betont, die rechtliche Souveränität der Unterzeichnerstaaten bliebe unangetastet (eine Binse). Allerdings enthält der Compact for Migration über einhundert Mal die Formulierungen „Verpflichtung“, „verpflichten“ (commit), „wir müssen“ (s. Dokumentation unten). Er lässt sich also vor Gericht durchaus auch so auslegen, dass er zwar nicht automatisch auf die Rechtsebene der Unterzeichnerländer durchgreift, sie allerdings dazu verpflichtet, ihre Regeln und Gesetze den Verpflichtungen des Compacts anzupassen.

Abschiebehaft für abgelehnte Migranten, so formuliert beispielsweise der Compact-Text, dürfe nur das „letzte Mittel“ sein. Jeder Richter, der gegen eine ohnehin schon sehr seltene Verhängung von Abschiebehaft urteilen will, hätte mit dem unterzeichneten Papier eine zusätzliche Argumentation zur Hand.

Völkerrechtlich gilt der Compact als „soft law“. Nur warten jetzt schon NGOs darauf, nach möglichen Verstößen gegen den GCM – und so dehnbar, wie er formuliert ist, gibt er in dieser Hinsicht viel her – vor nationalen und internationalen Gerichten zu klagen. Deren Urteile würden das soft ziemlich schnell in ein hard law von gesprochenem Recht verwandeln.

Genau damit begründete Österreichs Kanzler Sebastian Kurz, warum sein Land den Compact nicht unterzeichnen wird: Wegen der Gefahr, “dass die Ziele des Paktes in künftige Gerichtsurteile einfließen und somit unsere souveräne Migrationspolitik eingeschränkt wird“.

Unabhängig davon werden auch Willenserklärungen von Staaten nach einer bestimmten Zeit zum völkerrechtlichen Gewohnheitsrecht. Bei dem so genannten Iran-Atomabkommen, das die USA kürzlich verlassen hatte, handelt es sich in Wirklichkeit um gar kein Abkommen, sondern einen „gemeinsamen Aktionsplan“, der weder die Unterschrift des amerikanischen noch des iranischen Präsidenten oder eines rangähnlichen EU-Vertreters trägt. Deshalb war es auch abwegig, den USA – wie es in etlichen Medien trotzdem getan wurde – Vertragsbruch vorzuwerfen. Aber im Völkerrecht gilt durchaus, dass gemeinsame Willensbekundungen auch ohne Unterschrift von Regierungschefs eine bestimmte Rechtskraft entfalten.

In Deutschland gibt es sogar ein sehr prominentes Beispiel: der „Flüchtlingsdeal“ Angela Merkels mit der Türkei ist noch nicht einmal in einem gemeinsamen Papier fixiert, er besteht lediglich aus jeweils einer Pressemitteilung der türkischen und der deutschen Seite. Seine Einzelheiten handelte Merkel 2016 im Beisein des niederländischen Ministerpräsidenten Mark Rutte mit dem türkischen Ministerpräsidenten Ahmet Davutoglu mündlich aus. Trotzdem gilt auch dieser Nicht-Vertrag, von der Bundesregierung mittlerweile „gemeinsame Erklärung mit der Türkei“ genannt, nicht als völkerrechtliche Seifenblase, sondern als bindende Übereinkunft, weil dem gemeinsamen Willen ein staatliches Handeln folgte.

Wie sieht eigentlich der wissenschaftliche Dienst des Bundestages den Compact for Migration? Seine Juristen schreiben:

„Der GCM soll im Einklang mit Ziel 10.7 der Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung stehen. Dieses verpflichtet die UN-Mitgliedsstaaten zu internationaler Zusammenarbeit, um sichere, geordnete und geregelte Migration zu ermöglichen. Das Abkommen hat folgende operative Zwecke:

• Berücksichtigung aller Aspekte internationaler Migration, eingeschlossen ihrer humanitären, entwicklungspolitischen und menschenrechtlichen Aspekte;

• Beitrag zu globaler Governance und verbesserter Koordinierung internationaler Migration;

• Schaffung eines Rahmens für umfassende internationale Zusammenarbeit in den Bereichen Migranten und menschliche Mobilität;

• Festlegung einer Reihe von durchsetzbaren Zielen, den Mitteln ihrer Implementierung und eines Mechanismus zur regelmäßigen Überprüfung derselben.“

Sie ziehen also eine Verbindung zwischen der entwicklungspolitischen „Agenda 2030“ der UNO, die sie bereits als verpflichtend ansehen. Aus ihr folgt der „Compact for Migration“, dem wiederum weitere logische Schritte folgen können. Denn die „Haltung der Bundesregierung“ definiert der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages so:

„Die Bundesregierung strebt ein politisch, nicht jedoch rechtlich verbindliches Abkommen an.“

„Verpflichtet“, „operative Ziele“, „Festlegung“, „politisch verbindlich“ – das klingt schon anders als die Behauptung, der Compact stelle gewissermaßen nur ein Schmuckblatt ohne juristisch-politische Folgen in Deutschland dar.

Innenpolitisch eignet sich der Pakt ohnehin als Druck- und Argumentationsmittel für eine möglichst großzügige Migrationspolitik, die vor allem die Interessen derjenigen vertritt, die ins Land wollen, wie die Grünen-Politikerin Filiz Polat schon einmal feststellt:

Der Schweizer Außenminister Ignazio Cassis erklärte in der vergangenen Woche, es sei „keine Katastrophe“, wenn sein Land den Pakt nicht im Dezember, sondern später unterzeichne. Vielleicht auch überhaupt nicht. Er wolle erst einmal eine „breite Diskussion“ im Land.

Wenn die Versicherung des deutschen Außenministeriums stimmt, dass der Global Compact ohnehin nur enthält, was in Deutschland schon Rechtspraxis ist – dann kann es die Bundesrepublik der Schweiz ohne Not nachmachen.

Dokumentation:

* António Guterres: „Migration powers economic growth, reduces inequalities and connects diverse societies. Yet it is also a source of political tensions and human tragedies. The majority of migrants live and work legally. But a desperate minority are putting their lives at risk to enter countries where they face suspicion and abuse.

Demographic pressures and the impact of climate change on vulnerable societies are likely to drive further migration in the years ahead. As a global community, we face a choice. Do we want migration to be a source of prosperity and international solidarity, or a byword for inhumanity and social friction?

This year, governments will negotiate a Global Compact on Migration through the United Nations.

This will be the first overarching international agreement of its kind. It will not be a formal treaty. Nor will it place any binding obligations on states. Instead, it is an unprecedented opportunity for leaders to counter the pernicious myths surrounding migrants, and lay out a common vision of how to make migration work for all our nations.

This is an urgent task. We have seen what happens when large-scale migration takes place without effective mechanisms to manage it. The world was shocked by recent video of migrants being sold as slaves. Grim as these images were, the real scandal is that thousands of migrants suffer the same fate each year, unrecorded. Many more are trapped in demeaning, precarious jobs that border on slavery anyway. There are nearly 6 million migrants trapped in forced labor today, often in developed economies.

How can we end these injustices and prevent them recurring in future? In setting a clear political direction about the future of migration, I believe that three fundamental considerations should guide discussions of the compact.

The first is to recognize and reinforce the benefits of migration, so often lost in public debate. Migrants make huge contributions to both their host countries and countries of origin. They take jobs that local workforces cannot fill, boosting economic activity. Many are innovators and entrepreneurs. Nearly half of all migrants are women, looking for better lives and work opportunities.

Migrants also make a major contribution to international development by sending remittances to their home countries. Remittances added up to nearly $600 billion last year, three times all development aid. The fundamental challenge is to maximize the benefits of this orderly, productive form of migration while stamping out the abuses and prejudice that make life hell for a minority of migrants.

Secondly, states need to strengthen the rule of law underpinning how they manage and protect migrants — for the benefit of their economies, their societies and the migrants themselves.

Authorities that erect major obstacles to migration — or place severe restrictions on migrants’ work opportunities — inflict needless economic self-harm, as they impose barriers to having their labor needs met in an orderly, legal fashion.

Worse still, they unintentionally encourage illegal migration. Aspiring migrants, denied legal pathways to travel, inevitably fall back on irregular methods. This not only puts them in vulnerable positions, but also undermines governments’ authority.

The best way to end the stigma of illegality and abuse around migrants is, in fact, for governments to put in place more legal pathways for migration, removing the incentives for individuals to break the rules, while better meeting the needs of their labor markets for foreign labor.

States also need to work together more closely to share the benefits of migration, for example through partnering to identify significant skills gaps in one country that migrants from another are qualified to fill.

Third and finally, we need greater international cooperation to protect vulnerable migrants, as well as refugees, and we must re-establish the integrity of the refugee protection regime in line with international law.

The fate of the thousands who die in doomed efforts to cross seas and deserts is not just a human tragedy. It also represents the most acute policy failure: Unregulated, mass movements in desperate circumstances fuel a sense that borders are under threat and governments not in control. In turn this leads to draconian border controls which undermine our collective values and help perpetuate the tragedies we have too often seen unfold in recent years.

We must fulfill our basic obligations to safeguard the lives and human rights of those migrants that the existing system has failed. We must take urgent action to assist those now trapped in transit camps, or at risk of slavery, or facing situations of acute violence, whether in North Africa or Central America. We have to envisage ambitious international action to resettle those with nowhere to go.

We should also take steps — through development aid, climate mitigation efforts and conflict prevention — to avoid such unregulated large movements of people in the future. Migration should not mean suffering.

We must aim for a world in which we can celebrate migration’s contributions to prosperity, development and international unity. It is in our collective power to achieve this goal. This year’s global compact can be a milestone on the road to making migration truly work for all.“

Global Compact – Deutsche Übersetzung:

DE_Global_Compact